漳州市人民防空办公室　何惠民

 

　　要开展人防行政执法，就可能成为被告，人防行政主管部门就要出庭应诉。2010年以来，漳州市人防办有3起行政执法案件，被管理相对人提起行政诉讼，案件应诉率达100%，无败诉案件。漳州市人防办在行政应诉工作中取得的成效和经验，得到了漳州市政府的肯定，2011年5月在漳州市行政应诉工作经验交流会上作典型经验交流。本文结合人防行政应诉工作的实际和体会，谈谈人防主管部门做好人防行政应诉工作要注意的几个问题。

　　一是执法要规范。规范人防行政执法行为，是降低行政应诉案件败诉率的关键。近年来，漳州市人防办把规范人防行政执法行为，作为人防行政执法工作的重点，要求每一个行政执法案件，都必须做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。为了规范人防行政执法行为，漳州市人防办着重抓了以下环节：一是积极开展执法人员法律法规培训。每年都组织本系统行政执法人员的法律法规培训，从行政执法的立案标准、证据收集、执法程序、执法文书、事实认定、典型案例等方面进行系统的培训，提高了人防行政执法人员的业务素质和水平；二是积极开展案卷评查工作。规范的人防行政执法案卷，是人防行政应诉案件胜诉的基础，漳州市人防办积极开展本部门和本系统行政执法案卷评查工作，及时总结经验，查找不足，对案卷评查中存在的问题，采取切实有效措施，进行认真整改，提高了人防依法行政水平，进一步规范了人防行政执法行为；三是完善监督机制。近年来，漳州市人防办先后制定了案件过错责任追究制度、案件集体讨论制度、行政执法内部评议考核制度、行政执法提示制度、说理式执法制度等十几个配套制度，进一步规范了人防行政执法行为和行政执法人员的行为准则，完善了行政执法监督机制；四是健全案件集体讨论制度。漳州市人防办对重大或复杂的案件，都坚持案件集体讨论。2009年6月，因《福建省人民防空条例》重新修订，还专门邀请了漳州市市区两级法院行政庭和政府法制办专家，就某公司违反国家有关规定不修建防空地下室行为的事实认定和法律适用，召开了专门的案件研讨会，得到了市区两级法院行政庭和政府法制办专家的指导和帮助。

　　二是认识要到位。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”，可见，一审人防行政案件，　　　　人防主管部门一定是被告。然而，一些人防主管部门思想上很难接受被推上被告席的现实，觉得“民告官”破坏了自己的声誉，降低了政府的威信。因此，出现了官怕当被告、怕出庭、怕应诉的怪现象，行政首长出庭应诉觉得很没面子，甚至有些人防主管部门，因为怕当被告，不敢开展人防行政执法，造成了行政不作为，给国家和人民造成了损失。这些认识都是非常错误的，究其原因主要有两点：首先是有些人防主管部门执法水平还比较低，在履行职责过程中，屡有失误；其次是有些领导干部法治观念淡薄，缺少法律知识，到了法庭上怕出洋相。实际上，人防主管部门在行政诉讼中作为被告出庭应诉，也是一种公务活动，人防主管部门应当保持平常心，始终坚持依法行政的理念，就会少当被告、不怕当被告。近年来，漳州市人防办领导高度重视行政应诉工作，早在2009年，就组织了全办干部职工认真学习《漳州市行政机关行政应诉管理规定》，同年12月，出台了《漳州市人民防空办公室关于贯彻〈漳州市行政机关行政应诉管理规定〉的实施意见》。2010年以来，漳州市人防办有3起人防行政案件被管理相对人提起行政诉讼，每一起行政案件，办领导都组织干部职工旁听庭审全过程，主任江根发每个诉讼案件都亲自出庭应诉。特别是2010年9月27日，漳州市人防办与漳州市龙文房地产开发有限公司行政征收纠纷一案在芗城区人民法院开庭，漳州市人防办经申请，还专门邀请了闽南日报记者旁听庭审过程，进行了宣传报道，收到较好的宣传效果。

　　三是准备要充分。人防主管部门接到人民法院送达的应诉通知书和起诉状副本后，应当立即呈报本机关法定代表人，并将有关材料交由本机关负责行政应诉工作的机构。负责行政应诉的工作人员，应认真做好充分的准备：一是要认真审查被诉具体行政行为的有关情况。如存在应当向人民法院提出异议或申请的事项，应及时向人民法院提出异议或申请；二是要认真准备应诉有关材料。负责行政应诉的工作人员，应认真分析案件所有材料，及时撰写答辩状和证据清单。答辩状应当事实清楚，理由充分，观点明确，针对性强，法律依据准确。证据清单要从程序、实体、依据三个方面分别进行举证；三是要及时全面向法院提交有关材料。负责行政应诉的工作人员应当在收到起诉状副本之日起十日内，向法院提交答辩状，作出具体行政行为的证据、依据，法定代表人身份证明书、组织机构代码，授权委托书等材料。如无正当理由逾期不提供，被诉具体行政行为就会被视为没有证据，人防主管部门就要承担败诉的后果。2010年以来，漳州市人防办3起行政诉讼案件，都没有委托律师作为代理人，负责行政应诉的工作人员全面及时向法院提交了有关材料，而且，围绕案件的焦点问题和原告可能提出的问题进行了认真细致的准备。由于熟悉人防法律法规及有关规定，准备充分，既锻炼工作人员的业务能力，也为庭审应诉打下了良好的基础。

　　四是程序要清楚。人防主管部门要做好行政应诉工作，诉讼代理人，特别是没有聘请律师，而是由本机关工作人员作为诉讼代理人的，一定要全面了解法院庭审的基本程序，认真做好庭审前准备。一是要草似代理词。代理词应当客观陈述事实，正确引用法律法规和有关规定，理由要确实充分，要求要合理合法；二是要准备当事人等基本情况。法院开庭预备阶段，书记员会宣布法庭纪律和当事人权利义务，核对当事人身份及有关情况，作为诉讼代理人，开庭前就要准备好是否申请回避，被告的名称、住所地、法定代表人姓名、职务及组织机构代码，代理人的单位、地址、职务及代理权限，作出具体行政行为、送达、收到起诉状副本、向法院提交有关材料等时间；三是要准备笔和笔记本。法院审理阶段一般程序是被告宣读被诉具体行政行为的法律文书，原告宣读起诉状，被告举证、辩驳、质证，原告举证、辩驳、质证，原被告双方辩论，最后陈述。诉讼代理人，开庭前就要准备好笔和笔记录本，开庭时要对法庭审理情况作详细记录，特别是原告质证、辩驳、辩论的观点要记录清楚，便于反驳原告的观点；四是要核对庭审笔录。庭审结束后，诉讼代理人要按照审判人员的要求认真核对庭审笔录，发现问题要及时提出修改或补充意见，核对无误后在庭审笔录上逐页签名或盖章。漳州市人防办所有的行政诉讼案件，庭审前诉讼代理人都全面了解法院的庭审程序，认真做好庭审前准备。

　　五是应诉要从容。有备而无患，作为行政应诉案件的诉讼代理人和行政首长，在全面了解庭审程序，庭审前做好充分准备的基础上，还要注意应诉技巧，从容应诉。一是要准时出庭应诉。准时出庭是当事人对国家法律的尊重，也是对司法权威的尊重。人防主管部门的诉讼代理人准时出庭还有利于消除原告的不良想法，树立人防主管部门良好的政府形象；二是出庭时要注意行为规范。法院开庭审理案件有着严格的庭审行为规范。良好的行为规范更能体现出人防主管部门的诉讼代理人，特别是行政首长的优秀品格；三是要熟悉案情，知晓法律法规。人防主管部门的诉讼代理人或行政首长要做到从容应诉，就要在开庭之前做好充分准备，熟悉案情，知晓案件所涉及的法律法规。尤其是对原告在起诉时提出异议的部分，更应仔细研究。对适用的法律法规，如果不能讲出适用的道理，则难以说服原告以及社会公众；四是要围绕争议焦点发表意见。在整个庭审中，法庭辩论是各方当事人发表己方观点和理由的最佳途径。人防主管部门的诉讼代理人和行政首长在发表辩论意见时，要语音清晰，语速不紧不慢，要围绕争议的焦点，突出辩论意见的针对性、说理性和逻辑性；五是要注意应诉技巧。在庭审中，对原告所出示的证据如有异议的，人防主管部门的诉讼代理人可以申请人民法院重新鉴定、调查或者勘验。漳州市人防办的诉讼代理人和行政首长，在行政应诉过程中，都能做到从容应诉。

　　近年来，漳州市人防办作出的被诉具体行政行为均能严格按照法律法规规定的程序进行，行政执法行为规范，证据收集全面，事实认定准确，执法程序完备，决定书说理充分。每一个应诉案件，主任江根发都亲自出庭应诉，诉讼代理人都由案件经办人员担任。诉讼前，诉讼代理人准备充分，庭审中举证规范，业务熟练，从容应诉。案件应诉率达100%，无败诉案件，取得了较好的成效，体现了漳州市人防办行政执法人员较高的业务素质，维护了国家法律的权威，促进了人防依法行政工作。